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Full text of "Desigualdade e políticas compensatórias"

os desafios da 
educação no Brasil 



organização de 

Colin Brock • Simon Schwartzman 



EDITORA 
NOVA 

FRONTEIRA 



Título original; Tht ChallingesofEdacrnson in Brazí/ 

© Centre (br Braziban Studies, Ufúversity of Oxford 

Direitos de edição da obra em língua portuguesa adquiridos pela Editora 
Nova Frontkira S. A. Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta 
obra pode ser apropriada e estocada cm sistema cie banco de fiados ou 
processo similar, cm qualquer forma ou meio, seja elctrònico, de fotocopia, 
gravação etc.,.sem a permissão do detentor docopirraite. 

Editora Nova Frontidra S.A, 

Rua Bambina, 25 - Botafogo - 22251-050 

Rio de Janeiro — RJ ■ Brasil 

Tel.: (21) 2131-11 11 Fax: (21) 2537-2659 

http:// www, novalVonteira.com. br 

(_*- m ai 1 ; sac@ n ovaf ron teira . com , br 



C1P- Brasil. Catalogação -na- fonte 
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ. 



D 4 84 Os desafios da educação no Brasil / organização de Simon 

Schwartzman e Colin Brock ; tradução de Ricardo Silveira. - Rio 
lie Janeiro : Nova fronteira, 2005 

Tradução de;Thecha!lenges ofetlucauon in Brazil 
Inclui bibliografia 
ISBN 85-209-1705-4 

t . Educação - Brasil . 2 . Educação e Estado — Brasil 3 . Reforma 
do ensino - Brasil, 1, Schwartzman, Simon. II. Brock, Colin. 

CDD 370.981 
CDU 37(81) 



Desigualdade e políticas 
compensatórias 



João Batista de Araújo e Oliveira 



Expansão 

Nunca é inoportuno lembrar que o Brasil é uma terra de contrastes e que esses 
contrastes estão intimamente associados às políticas e práticas educacionais. O 
país combina um sistema de ensino particular comparável, grosso modo, aos dos 
países industrializados, que atende a pouco mais de 10% da população, com um 
sistema de ensino público de baixo desempenho oferecido à maioria. Detém o 
sistema de ensino de pós-graduação e pesquisa académica mais produtivo dentre 
as economias emergentes; 1 contudo, numa população adulta de cem milhões, há 
vinte milhões de analfabetos e mais de 75% de analfabetos funcionais. Desenvol- 
veu um sistema de estatística e testagem educacional que se equipara aos dos 
países industrializados; contudo, seu sistema de ensino primário com oito séries 
não tem conseguido alfabetizar direito a maioria das crianças. 

A expansão foi e ainda é a marca registrada do ensino no Brasil. No início da 
década de 1950, a população era de cinquenta milhões, 70% dos quais moravam 
nas áreas rurais. Naquela época, a população total era comparável à da França ou 
Inglaterra, mas pouquíssimos brasileiros, cerca de 30% da população, estavam 
matriculados em qualquer tipo de escola. Entrementes, os países europeus já 
haviam atingido cobertura total da educação primária e estavam prestes a ter- 
minar de expandir e universalizar a educação secundária. 



Ver artigo de Elizabcth Balbachevsky neste volume. 



52 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

No início da década de 1950, o Brasil aumentava o atendimento educacional 
a taxas extraordinárias. Enquanto a população cresceu 3,3 vezes, chegando a 170 
milhões em 2000, as matrículas no ensino formal chegaram a 57,9 milhões, o 
que correspondia a 34% do total de habitantes. Isso equivale a matricular 19 
coortes — um recorde mundial! Nos últimos cinquenta anos, o país aumentou o 
sistema educacional a uma média de um milhão de alunos por ano. A tabela 1 
apresenta a evolução das matrículas no período de 1996 a 2002. Conforme acon- 
teceu nos últimos cinquenta anos, o crescimento foi estável, com algumas que- 
das devidas a mudanças de prioridades: 

Observar na tabela 1 : 

• O ensino cresceu em todos os níveis, mas o secundário e o superior 
cresceram em maiores proporções, como resultado natural da expansão 
nos níveis inferiores. 

• O ensino primário 2 atingiu seu apogeu em 1999 e começou a declinar 
lentamente depois. 

• As aulas de alfabetização foram sendo gradativamente absorvidas pelo 
ensino primário, dado o estímulo do Fundef — um fundo de redistribuição 
de recursos para estimular as matrículas no ensino primário. 

• As classes de aceleração começaram em 1998, atingiram um pico em 
1999 e começaram a decair em seguida. 

Além de um número maior de matrículas, outros sinais de crescimento e 
expansão podem ser detectados nas seguintes políticas e iniciativas implementadas 
desde a década de 1960: 

• A escola primária passou de quatro para oito anos no fim da década de 1960. 

• O ano letivo aumentou de 180 para duzentos dias em 1997. 

• A formação técnica foi adiada para o fim do ensino secundário em 1998. 

• Os professores do ensino primário passaram a ter de concluir uma for- 
mação em nível superior (15 anos), não servindo mais apenas a formação 
nas escolas normais (11 anos) . 



Ensino primário c usado neste artigo para se referir aos primeiros oito anos de escolaridade . Classes 
de aceleração se referem a programas especiais voltados para alunos mais velhos que costumam 
repetir de ano. 





Tabela 


1 - Evoluçãi 


) das matríci 


ilas no Brasil 


1 entre 1996 


e2002 






Nível 


1996 


1997 


1998 


1999 


2000 


2001 


2002 


Crescimento 1 


Bebe 


- 


348.012 


381.804 


831.978 


916.864 


1.093.347 


1.152.511 


231,17% 


Prê-escola 


4.270.208 


4.292.208 


4.111.120 


4.235.278 


4.421.332 


4.818.803 


4.977.891 


16,57% 


Alfabetização 


1.443.927 


1.426.694 


806.288 


666.017 


674.044 


652.866 


607.815 


- 57,91% 


Primário 


33.131.270 


34.229.388 


35.792.554 


36.059.742 


35.717.948 


35.298.089 


35.258.089 


6,42% 


Secundário 


5.739.077 


6.405.057 


6.968.531 


7.769.199 


8.192.948 


8.398.008 


8.710.584 


51,78% 


Ensino especial 


201.142 


334.507 


293.403 


311.354 


300.520 


323. 399 


337.897 


67,99% 


Equivalência 


2.752.214 


2.881.770 


2.881.231 


3.071.906 


3.401.830 


3.777.989 


3.779.593 


31,16% 


Profissionalizante/Técnico 


- 


- 


- 


- 


462.258 


565.046 


- 


- 


Superior 


1.759.703 


- 


- 


- 


- 


- 


3.070.774 


74,51% 


Total 


- 


- 


- 


- 


- 


- 


57.895.154 


- 


Classes de aceleração 


- 


- 


1.189.998 


1.207.593 


1.203.506 


1.125.665 


1.072.648 


-9,86% 



Fonte: MEC/l nep: Censo Escolar, Sinopse Estatística. 

1 "h de crescimento: 2002 - primeiro ano para o qual houve dados. 






54 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

• As oportunidades de frequentar uma escola foram ampliadas para os pré- 
escolares e para os mais de 3,7 milhões de adultos. 

• Várias escolas de bairro tentaram ampliar o dia de aula (horário inte- 
gral). 

• Desde a década de 1960, foram lançadas várias campanhas de alfabetiza- 
ção de adultos. A última delas, Alfabetização Solidária, alega ter atingido 
3,6 milhões de analfabetos. 3 

O governo que assumiu o mandato em janeiro de 2003 deu continuidade à 
retórica da expansão e prometeu: 

• Oferecer cobertura universal do ano zero até a escola primária. 

• Expandir o ensino primário e secundário para expediente integral e não 
mais meio expediente. 

• Aumentar as matrículas no ensino secundário. 

• Duplicar as matrículas nas universidades. 

• Erradicar o analfabetismo adulto, que atinge oficialmente vinte milhões 
de brasileiros. 

A expansão sempre foi a política adotada como resposta ao que os governos 
percebem como "demanda", independente da idade ou nível de capacitação dos 
alunos. O título da tabela 2 sugere como o fornecimento governamental corres- 
ponde a um conceito idiossincrático de "demanda". 

Tabela 2 - Mais evidências da inflação do ensino 

Matrículas na 1 a série, 2002 5.978.272 Corte de 7 anos de idade 3.300.660 

Formandos da 4 a série, 2001 3.699.857 Matrículas na 5 a série, 2002 4.714.111 

Formandos da 8 a série, 2001 Matrículas na I a série do ensino 

2.707.683 médio, 2002 3.481.556 

Formandos da 3 a série do ensino Primeiranistas na faculdade, 2002 

médio, 2001 1.815.913 1.036.690 

Fonte: MEC/lnep: Sinopse Estatística, 2001 e 2002. 

Segundo o Instituto Montenegro (Instituto Paulo Montenegro, 2001), somente 33% dos adultos 
brasileiros conseguem ler textos normais do cotidiano. Esse número colocaria a população de 
analfabetos funcionais num patamar acima de cem milhões de brasileiros. É possível obter informa- 
ções sobre a campanha Educação Solidária no site da instituição na internet. 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 55 

A tabela 2 mostra alguns exemplos de sobrematrícula resultantes do mode- 
lo de expansão inflacionária do planejamento e gerenciamento educacional ca- 
racterísticos do Brasil. No caso da 5 a série e da I a série do ensino médio, esse 
excedente de matrículas se deve às altas taxas de reprovação, mas também à 
entrada de alunos com mais idade. No caso das faculdades, a quantidade de alu- 
nos novos é composta primordialmente do acúmulo de mais de quatro milhões 
de candidatos retidos pelos exames vestibulares. A expansão, nesse caso, não se 
deve à falta de vagas para alunos dentro da faixa etária. Desde meados da década 
de 1970, o número total de vagas oferecidas no ensino primário era superior ao 
tamanho do contingente na faixa dos sete aos 14 anos de idade (Fletcher, 197S; 
Klein, 2003). 

A tabela 3 apresenta evidência inequívoca da inflação educacional, compa- 
rando fluxos escolares em 1996 e 2002. Como referência, a tabela também 
inclui informações sobre a coorte de idade em 2000, com base no Censo Nacio- 
nal. As coortes etárias vieram aumentando lentamente na década de 1990 e 
começaram a decair depois de 2000, ano em que as três primeiras coortes etárias 
se estabilizaram em torno de 3,2 milhões por ano. 

Tabela 3 — A pirâmide educacional, 1996-2002 



Séries 


Matriculas 1996 


Matrículas 2002 


Coorte de série 
correspondente 


I a 


6.404.406 


5.818.308 


3.300.664 


2 a 


5.193.631 


4.264.962 


3.245.677 


3» 


4.493.865 


4.492.856 


3.230.301 


4 a 


3.935.398 


4.394.217 


3.367.200 


5 a 


4.397.913 


4.814.111 


3.433.809 


6 a 


3.489.249 


3.963.573 


3.524.814 


7 a 


2.873.863 


3.657.202 


3.461.413 


8 a 


2.343.014 


3.338.529 


3.560.831 


Total do primário 


33.131.270 


35.258.089 


26.794.232 


1 a 


2.527.580 


3.481.556 


3.521.881 


2 a 


1.727.171 


2.575.801 


3.497.668 


3 a 


1.274.933 


2.239.544 


3.682.950 


Total do secundário 


5.735.077 


8.710.581 


10.702.499 



5 6 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

A tabela 3 ilustra que: 

• As cortes de idade escolar se estabilizaram em torno de 3,3 milhões de 
crianças, mas as matrículas continuaram aumentando. 

• Tem havido um aumento marcante nas séries mais adiantadas — mais 
alunos estão concluindo a 8 a série. Embora os que chegam a essa série 
sejam muito mais velhos que o esperado, o total de matrículas é equiva- 
lente a toda uma coorte. Não obstante, apenas 1,8 milhão de alunos se 
formaram na 8 a série em 2002. 

• Parte da lacuna que existe entre as matrículas da I a e da 2 a séries se deve 
a matrículas de crianças com menos de sete anos de idade. Entretanto, a 
maior parte se deve às altas taxas de repetência. 

• As matrículas na escola secundária equivalem a quase o mesmo tamanho 
de três coortes. 

Acima de tudo, a tabela 3 ilustra a pirâmide educacional da escolaridade no 
Brasil. Admitindo-se uma distribuição estável da coorte de mesma idade duran- 
te esse período, havia cerca de 6,3 milhões de alunos acima da faixa etária de 
suas turmas em 1 996 e quase dez milhões de alunos acima da faixa etária de suas 
turmas em 2002. Foram tomadas providências de vulto em fins da década de 
1990 para "universalizar" o ensino primário de forma a assegurar que todas as 
crianças de sete a 14 anos de idade estivessem frequentando a escola. Na verda- 
de, o aumento de matrículas não atraiu muitos alunos dessa faixa etária. Os 
dados do Censo do Inep mostram que, de fato, as novas políticas atraíram acima 
de tudo alunos com mais idade, o que contribuiu para aumentar os números 
absolutos e relativos de alunos acima da idade. Os novos alunos dessa faixa etária 
vieram, em sua maioria, das classes letradas, atraídos pelas verbas do Fundef. 4 
Assim sendo, praticamente 100% das novas matrículas foram por causa dos no- 
vos alunos com mais idade que a faixa etária de suas turmas. 

Em termos gerais, os dados mencionados acima sugerem que o excedente 
de oferta não se deve à demanda de alunos na idade certa mas em geral a: 



O Fundef é um fundo criado com o propósito de melhorar a eficiência c a igualdade da distribuição 
de recursos para o ensino primário. Os recursos são distribuídos para estados e prefeituras confor- 
me o número de alunos. Na falta de um limite de idade, os sistemas escolares inflaram as matrículas 
atraindo alunos mais velhos. 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 5 7 

• Elevadas taxas de repetência, dado que será discutido mais adiante. 

• Número excessivo de alunos abandonando a escola durante o ano letivo e 
regressando no ano seguinte. 

• Admissão de alunos acima da faixa etária nas escolas primárias, por falta 
de foco do Fundef e por falta de políticas que limitem a idade de ingresso. 

Segundo estimativas oficiais, os alunos do ensino primário ficam na escola 
em média 8,5 anos. São necessários pouco mais de 1 1 anos para concluir esse 
ciclo, e um pouco mais de 50% dos que começam na primeira série conseguirão 
concluir todo o ciclo escolar primário. 

Está claro que a cultura da expansão se encontra profundamente arraigada na 
política e nas normas educacionais brasileiras. Em lugar de se concentrarem nos 
aspectos de qualidade e ineficiência do problema, praticamente todos os políti- 
cos e administradores educacionais, e ainda uma grande parte dos pesquisado- 
res, acreditam e alegam que ainda existem demanda, necessidade e espaço para 
expansão educacional no Brasil. 

As três seções que se seguem analisam as implicações em termos de quali- 
dade, eficiência e equidade das políticas educacionais baseadas numa expansão 
sem fim e num excesso de matrículas. 

Os custos da inflação educacional: quantidade versus qualidade 

È praticamente impossível falar do impacto da quantidade sobre a qualidade 
devido ao fato de que somente no início da década de 1 990 as autoridades educa- 
cionais começaram a recolher informações sobre a aprendizagem dos alunos. 
Além do mais, os programas e as condições das escolas mudaram, impedindo 
qualquer medição direta do impacto da expansão sobre a qualidade. 

Não obstante, há várias fontes de informação sobre a qualidade da educação 
no Brasil. Existe o Saeb — Sistema de Avaliação Básica — para 4 a e 8 a série do 
ensino fundamental e 3 a série do ensino médio, o Enem — Exame Nacional do 
Ensino Médio — para as escolas secundárias, e o ENC — Exame Nacional de 
Cursos — para o ensino superior. O Brasil também participou de avaliações 
internacionais como as patrocinadas pela Unesco/Orealc e a OECD. 

A tabela 4 apresenta os resultados da avaliação do ensino básico em língua 
portuguesa e matemática, para 4 a e 8 a série do ensino fundamental e 3 a série do 



5 8 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 





Tabela 4 - 


Resultados do Saeb para lingu 


agem 


e matemática 








Linguagem 




Matemática 


4 a série (ensino 
fundamental) 


8" série (ensino 
fundamental) 


3 a série (ensino 
médio) 


4 a série (ensino 
fundamental) 


8 a série (ensino 
fundamental) 


3 a série (ensino 
médio) 


200 


250 


325 


225 


325 


400 


1997 


1999 


1997 1999 


1997 1999 


1997 


1999 


1997 1999 


1997 1999 


Brasil 
Município 


186 
177 


179 
164 


259 232 
241 230 


283 266 


186 
177 


179 
164 


259 232 283 266 
241 230 



ensino médio Os números do alto de cada coluna correspondem aos padrões 
mínimos esperados para cada matéria e série. Comparados com esse mínimo, os 
resultados mostram um padrão muito baixo de qualidade. 
Em geral, os resultados do Saeb mostram que: 

• A maioria dos alunos de escola pública não atingem os padrões mínimos. 
Separados por série e matéria, entre 60% e 80% não os atingem. 

• A aprendizagem nas escolas estaduais e municipais é praticamente a 
mesma. 

• A aprendizagem nas escolas particulares é sempre significativamente 
superior à que se atinge nas escolas públicas. 

• Existe uma leve diminuição na pontuação geral nas duas últimas rodadas 
de testes do Saeb (1999 e 2001 , sendo que 2001 não aparece na tabela 4), 
sugerindo uma tendência de queda na aprendizagem. 

• Existe uma grande diferença entre as regiões. A aprendizagem média de 
um aluno da 8 a série nos estados do Nordeste se compara com a aprendi- 
zagem de um aluno da 4 a série nos estados do Sul. 

• Em suma, o ensino público não está conseguindo contribuir para uma 
diminuição das desigualdades fora da escola. Ao mesmo tempo, confor- 
me mostrado por Soares (2003), as escolas particulares agregam mais 
valor para alunos vindos de níveis socioeconómicos mais altos, e menos 
valor para alunos vindos de níveis socioeconómicos mais baixos, contri- 
buindo assim para aumentar o abismo social. 

Alguns analistas alegam que os padrões estabelecidos pelos especialistas do 
Saeb estão elevados demais para nossa realidade. Comparações internacionais 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 59 

sugerem o oposto. A avaliação feita pelo Escritório da Unesco para a Educação na 
América Latina e no Caribe da aprendizagem dos alunos na região da América 
Latina mostra que a aprendizagem média dos alunos no Brasil se compara com a 
dos alunos na Argentina e no Chile, porém está mais de um desvio padrão abaixo 
do desempenho dos alunos em Cuba (Unesco, 2000). Se alunos cubanos conse- 
guem atingir pontuações muito mais elevadas, não parece provável que alunos 
brasileiros ou argentinos não consigam. A avaliação Pisa da OECD (OECD, 2001) 
mostrou que mais de 56% dos brasileiros com 15 anos de idade na 7 a ou 8 a série 
apresentavam desempenho no nível 1 ou abaixo no teste de linguagem. O nível 
1 é o mínimo numa escala de 5. Esses resultados sugerem que os brasileiros 
precisam de sete a oito anos de escolaridade para mal conseguirem decodificar 
o que lêem, mas sem entender. Os resultados em matemática foram ainda 
mais baixos. Em geral, os resultados dos testes de aprendizagem de brasileiros 
em avaliações nacionais e internacionais sugerem que o sistema educacional 
não tem conseguido preparar a maioria dos alunos para a vida ou para futuros 
estudos. 

Alguns analistas alegam que os testes de aprendizagem podem refletir vi- 
sões distorcidas do ensino acerca da capacitação dos alunos nas escolas. Alguns 
chegam a argumentar que mais anos de escolaridade — conforme apoiam as 
políticas expansionistas inflacionárias — importam mais que a qualidade. Na 
verdade, os dados do mercado de trabalho tendem a sugerir o contrário. As 
figuras 1 e 2 apresentam dados sobre o relacionamento entre a educação e a 
renda nos anos de 1992 e 2002. 

A figura 1 mostra as variações salariais conforme os anos de escolaridade e a 
figura 2 compara a distribuição de renda em torno da média em 1992 e 2002. A 
figura 2 mostra que, enquanto em 1992 eram necessários sete ou oito anos de 
escolaridade para se atingir a média salarial no país, em 2002 eram necessários 
dez ou 1 1 para tanto. Como o valor médio não mudou muito durante o período, 
isso significa que os trabalhadores precisam estudar alguns anos a mais para 
auferirem os mesmos salários. 

A tabela 5 apresenta dados sobre os níveis de escolaridade da mão-de-obra. 
Ela mostra que os brasileiros começam a trabalhar numa idade relativamente 
precoce — quase um terço da coorte de 15 anos de idade já está na ativa. 
Entretanto, ela também mostra que a participação na mão-de-obra interfere 



60 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 



Figura 1 - Renda mensal de todos os trabalhos, por ano de educação, 

2002 



2.500 



o 

2 2.000 



£ 1500 



£ 1.000 



500 







n Annc Hp pHuraran o> 



Anos de educação 



Figura 2 - Renda relativa por anos de estudo, 
1992-2002 



1.000 



100 



10- 



^ ^ "X "> V <o <b A %<?>.$><* <V <b N 1* •■{, 



# 



Anos de estudo 



1992 - 2002 



DESIGUALDADE E POLITICAS COMPENSATÓRIAS 



6 1 



Tabela 5 - Idade e anos de escolaridade, população economicamente 

ativa e inativa 



Idade 


Economicamente 
ativa 


Economicamente T . 
. .. Total 
i nativa 


Anos de T . . 
, . , , Total 
escolaridade 


Anos de T . Anos de T . 
, . . . Total , . , , Total 
escolaridade escolaridade 



10 


2,7 


276.246 


3,3 


3.012.104 


3,2 


3.288.350 


11 


3,2 


398.634 


4,0 


2.972.838 


4,0 


3.371.472 


12 


3,9 


521.827 


4,8 


2.957.031 


4,7 


3.478.858 


13 


4,6 


704.621 


5,5 


2.712.529 


5,3 


3.417.150 


14 


5,3 


914.290 


6,2 


2.490.443 


6,0 


3.404.733 


15 


6,1 


1.181.077 


6,9 


2.212.810 


6,6 


3.393.887 


16 


6,8 


1.581.868 


7,5 


1.878.570 


7,2 


3.460.438 


17 


7,3 


1.826.175 


8,2 


1.634.906 


7,7 


3.461.081 


18 


8,0 


2.057.625 


8,5 


1.295.901 


8,2 


3.353.526 


19 


8,4 


2.197.035 


8,5 


1.011.520 


8,4 


3.208.555 


20 


8,5 


2.286.607 


8,5 


848.151 


8,5 


3.134.758 


Fonte: Pnad, 


1999. 













significativamente nos anos de estudo somente para aqueles que estão na faixa 
etária dos dez aos 14. As razões são duas. Primeiro, a maioria dos empregos é 
incidental e de meio expediente, e a participação ativa não necessariamente 
quer dizer um emprego. Segundo, um número significativo de alunos com IS 
anos de idade ou mais frequenta o supletivo. 

A figura 3 apresenta dados sobre educação e desemprego entre 1992 e 2002. 
Esses anos foram os escolhidos porque a maior parte do ajuste estrutural da 
economia brasileira para fazer frente à concorrência internacional e à "globaliza- 
ção" se concluiu no início da década de 1990. Para compreender essas tabelas e o 
que elas significam, é importante saber que mais de 60% dos assalariados brasi- 
leiros têm oito anos de escolaridade ou menos, cerca de 20% têm entre nove e 
1 1 anos e menos de 20% têm diplomas de nível superior. 

A tabela 6 apresenta os anos de escolaridade e o número de trabalhadores na 
ativa em 1992 e 1999. Esta tabela mostra: 



62 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 



Figura 3 - desemprego por anos de educação, 
1992-2002 













16 

14- 
o 
v 12- 

1 10- 

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Anos de educação 


O 


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1992 2002 





















Tabela 6 - Mão-de-obra por anos de escolaridade, 1992 e 1999 



Anos de escolaridade 

Menos de 1 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
Mais de 15 
Total 
Fonte: IBGE/Pnad, 1999. 



1992 

8.364.936 

1.736.233 

3.162.357 

4.509.457 

8.653.390 

4.246.647 

2.298.196 

2.264.408 

4.727.754 

1.112.669 

1.310.879 

6.362.067 

738.408 

481.539 

774.707 

3.178.558 

53.822.005 



1999 

6.754.744 

1.512.197 

2.885.688 

4.056.879 

8.200.487 

4.625.562 

2.679.296 

2.828.120 

6.028.120 

1.671.745 

2.015.066 

10.061.278 

929.297 

619.812 

745.140 

4.497.233 

60.155.790 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 63 

• Uma queda no número de trabalhadores com quatro anos de escolarida- 
de ou menos e um aumento constante depois. Isso pode refletir tanto 
uma substituição dos trabalhadores com menos escolaridade por traba- 
lhadores com mais escolaridade quanto o impacto dos novos que entram 
no mercado de trabalho. 

• O grupo com 1 1 anos de escolaridade (formação secundária completa) 
obteve a maior taxa de crescimento no período, seguido daqueles com 
diploma universitário. 

• Em geral, mais de 66% das vagas oferecidas no mercado de trabalho não 
exigem mais de oito anos de escolaridade — o que contraria o entendi- 
mento da maioria de que somente aqueles com formação secundária con- 
seguem encontrar empregos. 

De fato, os diplomados pela escola secundária constituem apenas 16% do 
total da mão-de-obra. Conforme mostrado na figura 3, o desemprego cresce de 
6% a 10% para este grupo de trabalhadores. 

Vistas em conjunto, estas quatro tabelas mostram que: 

• A correlação entre educação e renda é positiva, conforme previsto pela 
tradicional Teoria do Capital Humano. 

• No Brasil, os diferenciais salariais são bastante grandes, desproporcional- 
mente maiores para os portadores de diploma de curso superior. 

• Os salários relativos vêm caindo para todos, menos para os portadores 
de diplomas de curso superior. Essa queda tem afetado acima de tudo 
aqueles com nível de escolaridade na faixa dos cinco aos 11 anos. Isso 
provavelmente quer dizer que faz diferença ser alfabetizado (quatro anos 
de escolaridade, a antiga escola primária). 

• Concluir a 8 a série do ensino fundamental e a 3 a série do ensino médio 
ainda atrai salários mais altos, mas isso acontece cada vez menos. Os 
mercados de trabalho aproveitam os efeitos de triagem que o ensino 
proporciona, mas parecem compensar por um suprimento maior de for- 
mados e, possivelmente, de menor capacitação. O mercado de trabalho 
pode valorizar outras habilidades não cognitivas (Autor, Levy & Murnane, 
2001) que a escola não tem conseguido desenvolver. 



64 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

• Portadores de diplomas de educação secundária incompleta se saem pior 
no mercado de trabalho do que aqueles que concluem o ensino primário. 

• O vencedor fica com tudo. Concluir uma faculdade atrai um ágio elevado. 5 

Contrariamente ao que se costuma acreditar, parece que os mercados de 
trabalho não estão particularmente interessados em alunos com formação se- 
cundária completa ou incompleta de baixa qualidade. Esse grupo é o que tem 
maiores perdas salariais relativas e maiores taxas de desemprego. O mito de 
que a "globalização" funciona de forma igual em todos os países e exige de todos 
um diploma de escola secundária é só isso: um mito — pelo menos no que tange 
aos mercados de trabalho da nona economia do mundo. 

Em geral, as políticas educacionais baseadas numa expansão indiscriminada 
não contribuem para estabelecer um sistema de educação com padrões mínimos 
de qualidade — seja ela medida em termos de capacitação académica ou de 
capacitação para o mercado de trabalho. Mais anos de uma educação ruim não 
melhoram a situação académica nem a do mercado de trabalho dos mais carentes. 

Os custos da inflação: qualidade versus eficiência 

A expansão educacional inflacionária estimula a eficiência? Se forem considera- 
dos os conceitos convencionais de eficiência (produção /insumo), a resposta será 
obviamente negativa. Entretanto, a ineficiência das políticas educacionais basea- 
das numa expansão incontida pode ser até pior do que os economistas convenci- 
onais queiram sugerir. 

Há várias fontes de ineficiência no modelo brasileiro de educação baseado 
em expansão ilimitada. Já consideramos os efeitos de uma quantidade de alunos 
a mais por série e o tempo necessário para um aluno concluir o ensino primário 
ou secundário. A tabela 7 resume o que ocorre num ano letivo típico no Brasil. 

Esta tabela apresenta dois indicadores de ineficiência: quantidade de alunos 
reprovados e perda total. A diferença entre perda total e alunos reprovados se 



Contudo, há grandes diferenciais salariais conforme O tipo de diploma. Além disso, também há 
grandes diferenças nos candidatos que possuem diferentes diplomas — os diplomas que trazem os 
melhores salários estão associados aos alunos de maior desempenho e ás maiores exigências para 
entrar nos respectivos cursos universitários. 



DESIGUALDADE E POLITICAS COMPENSATÓRIAS 



6 5 



Séries 



Tabela 7 — Quadro da ineficiência do ensino brasileiro 



Matrículas 
iniciais 



Quantidade 
de alunos 
aprovados 



Perda total Perdas (°/o) 



Quantidade 
de alunos 
reprovados 



1 a 


5.978.272 


4.407.236 


1.571.036 


26,3 


901.878 


2» 


4.782.389 


3.374.254 


1.408.135 


29,4 


649.518 


3 a 


4.625.014 


3.761.420 


863.594 


18,7 


437.138 


4 a 


4.342.009 


3.699.857 


642.152 


14,8 


389.401 


5 a 


4.763.018 


3.453.792 


1.309.226 


27,5 


573.902 


6 a 


3.963.575 


3.209.582 


753.993 


19,0 


389.787 


7 a 


3.622.550 


2.849.036 


773.514 


21,4 


286.136 


8 a 


3.221.262 


2.754.818 


466.444 


14,5 


248.407 



Total no 
primário 



35.298.089 



27.909.995 



7.388.094 



20,9 



3.876.167 



1 a 


3.438.523 


2.282.490 


1.156.033 


33,6 


352.478 


2 a 


2.479.473 


2.043.951 


435.522 


17,6 


187.986 


3 a 


2.138.931 


1.815.913 


323.018 


15,1 


106.246 


12 


62.182 


54.312 


7.870 


12,7 


2.192 


Total no 












secundário 


8.398.008 


6.196.666 


2.201.342 


26,2 


648.902 



Fonte: MEC/lnep: Censo Educacional 2001 e 2002. 



dá por conta dos alunos que se matriculam no início do ano, abandonam a escola 
durante o ano letivo por alguma razão e voltam no ano seguinte. A evidência de 
que a maioria dos alunos fica na escola se baseia no relacionamento entre o 
número total de matrículas e o tamanho das coortes de idade — praticamente 
100% dos alunos na faixa etária dos sete aos 14 estão matriculados e mais de 85% 
daqueles na faixa dos 15 aos 17 também estão matriculados. 

Os resultados do Saeb e os resultados das avaliações comparativas internaci- 
onais sugerem que a repetência e as perdas estão intimamente associadas a um 
baixo desempenho do aluno — e não a um rigor excessivo do professor. Se os 
professores aplicassem os mesmos critérios dos especialistas responsáveis pelas 
avaliações externas, as taxas de repetência estariam nos níveis de 60% a 80% 
em cada série. 



66 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

As perdas são maiores em certas séries — I a e 5 a série do ensino fundamen- 
tal e I a do ensino médio — , refletindo dificuldades específicas que as escolas 
têm para alfabetizar as crianças na I a série e em outros anos de transição. A perda 
total na I a série do ensino médio também pode sugerir a inadequação de um 
sistema escolar secundário unificado que não deixa opções para os alunos. 6 

Outra fonte importante de ineficiência é a existência de dois grandes siste- 
mas de ensino público em praticamente todas as prefeituras, o que cria dificul- 
dades para fazer o zoneamento escolar e também para determinar o tamanho e 
guarnecer essas escolas. Matrículas em número maior que o necessário criam 
uma necessidade de mais escolas e mais pessoal. Atualmente, no Brasil, existem 
(dados dos questionários do Saeb de 2001): 

• 214.188 escolas. 

• 1.581.044 equivalentes a professores de escola primária. 

• 1.189.650 salas de aula para o ensino primário (suficientes para mais de 
sessenta milhões de alunos em dois turnos). 

• Quase quinhentos mil professores de escola secundária. 

Outro importante indicador de ineficiência é o salário do professor. Se os 
salários dos professores estiverem abaixo dos níveis de mercado, será difícil 
recrutar gente qualificada para o emprego. A legislação do Fundef no Brasil 
exige que os sistemas escolares gastem pelo menos 60% do total dos gastos 
educacionais com os salários dos professores. Com esse piso, são competitivos os 
salários para professores com diplomas de escola secundária, mas não os salários 
para professores com diplomas de curso superior, exigido pela nova legislação, 
conforme mostrado na tabela 8 . Ali se vê que os professores com 1 1 anos de 
escolaridade, lecionando nas quatro primeiras séries, em geral percebem salá- 
rios parecidos com os da média de empregados com níveis semelhantes de for- 



O Brasil é o único país conhecido pelo autor onde não há diferenciação curricular dentro ou dentre 
escolas. Forçar os alunos — a maioria dos quais com um histórico académico fraco — a seguirem 
o mesmo conteúdo voltado para a faculdade pode resultar não apenas em elevada ineficiência 
como também cm incqúidadc ainda maior (Oliveira, 1998). Conforme mostrado na seção anterior, 
os mercados de trabalho brasileiros não parecem pagar ágio por formação de extensão, baixa 
qualidade c baixa capacitação. 



DESIGUALDADE E POLITICAS COMPENSATÓRIAS 



6 7 



Tabela 8 — Salário mensal do professor (reais, 2001 )' 



Nível docente 

Secundário 
Primário 
Primário 1-4 
Primário 5-8 



Mais de 15 



Escolaridade do professor 

Menos de De 11 a 14 
11 anos anos 

445 634 968 

339 476 770 



219 
190 



416 
487 



713 
946 



Adicional 

para ensino 

superior 

52,7% 
61 ,8% 
71 ,4% 
94,3% 



Quantidade de 
professores 

348.831 
521.268 
881.623 
104.765 



1 Uma publicação oficial, Geografia da educação brasileira (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais 2001 , p. 59), 
mostra salários médios de 425 reais para professores de V a 4" série, 605 para professores de 5 a a 8", para uma carga média de 
vinte horas semanais. Existem grandes variações regionais desde 221 até 1.364 reais para os professores do ensino básico (do ní- 
vel pré-escolar até o secundário). 

Fonte: IBGE/Pnad 2001. 



mação escolar. Esses salários podem ser adequados para atrair alunos de nível 
mediano para o exercício do magistério. 7 

No caso do ensino primário, levando-se em conta as limitações orçamentá- 
rias, políticas adicionais contribuem para a redução da quantidade total de recur- 
sos disponíveis para pagar os professores, o que baixa seus níveis salariais: redu- 
ção da carga horária dos professores, aumento do ensino primário de oito para 
nove séries ou aumento do número de horas que os alunos passam nas escolas. 
Em muitas prefeituras, a expansão da pré-escola coloca mais um fardo no orça- 
mento para a educação, o que baixa a quantidade de recursos disponíveis para 
pagar os professores das escolas primárias. Por outro lado, políticas não expan- 
sionistas, como as de reduzir o número total de 35,3 para 26,7 alunos com 
menos de 14 anos, poderiam melhorar os salários dos professores em torno de 
50% a 100%, dependendo de outras medidas de eficiência. 

Os dados e a discussão acima demonstram que políticas educacionais 
expansionistas inflacionárias não contribuem para a eficiência. Essas políticas não 
contribuem para elevar os padrões académicos, nem para aumentar as taxas de 
retorno social ou individual, e não atraem nem mantêm uma mão-de-obra qua- 
lificada no exercício do magistério. 



A legislação aprovada na década de 1 990 exige que todos os professores concluam um curso 
superior. Resulta daí que esses professores que atualmente percebem salários no nível do mercado 
irão se dedicar a outros quatro anos de formação e diminuir seus salários relativos numa faixa de 
30% a 50%. 



68 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

O custo da inflação: quantidade versus equidade 

A expansão dos sistemas de ensino é justificada pelas autoridades públicas como 
algo que irá beneficiar os pobres. A maioria da população acredita nisso, dada sua 
vivência com o fato de que gente com maiores níveis de escolaridade tende a 
ganhar salários mais altos e, portanto, a igualdade de acesso se torna um sinóni- 
mo da igualdade de oportunidades. 

Entretanto, conforme destaca a clássica economia política, existe uma dife- 
rença entre la volonté générale e la volonté de tous: o que é bom para cada um não 
é necessariamente bom para todos. A expansão do ensino oferece mais oportu- 
nidades para os pobres. Os pobres agora podem frequentar as pré-escolas e as 
escolas primárias, e têm quase acesso universal às escolas secundárias. Não há 
dúvida de que a expansão favorece a inclusão. Mas os benefícios líquidos da inclu- 
são sem qualidade precisam ser examinados. Como os recursos são escassos, 
falta analisar quais investimentos iriam estimular mais a equidade. 8 

Em termos históricos, os investimentos públicos em educação no Brasil cres- 
ceram até se estabilizarem em torno de 5% do PIB. Uma publicação oficial, 
Geografia da educação brasileira (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educaci- 
onais, 2001), estima que o total dos investimentos públicos em educação em 
1998 chegou a 47 bilhões de reais, um equivalente aproximado a 5,2% do PIB. 
Em 2002, isso corresponderia a cerca de vinte bilhões de dólares, que foram 
distribuídos mais ou menos como indica a tabela 9. O montante desproporcional 
de recursos per capita dedicados ao ensino superior faz parte do quadro geral das 
desigualdades educacionais. 9 



Uma das dificuldades de se discutirem as questões de equidade no Brasil é que a maioria das 
pessoas não "acredita" no simples fato de que os recursos são escassos. Muita gente acredita que o 
governo dispõe de tantos recursos quantos sejam necessários e que falta apenas a "vontade politi- 
ca". Com relação ao nível de investimento público na educação, as melhores estimativas da 
Secretaria doTesouro Nacional tem variado de 5,1% a 5,5% do PIB. Isso correspondia a cerca de 
vinte bilhões de dólares em 2002. 

O ensino público de nivcl superior é gratuito no Brasil. Mais de 70% dos alunos nessas instituições 
vêm da rede particular do ensino secundário. Considerando-sc as elevadas taxas de retorno do 
ensino superior, talvez esta seja a contribuição mais importante para a concentração de renda no 
país. 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 69 



Investimento total 


Quantidade de 


Investimentos por 


{bilhões de dólares) 


alunos 


aluno 


1 


4.200.000 


238.00 


11 


32.500.000 


338.40 


3 


7.500.000 


400.00 


5 


800.000 


6.250.00 


20 


47.000.000 


425.00 



Tabela 9 - Investimento público em educação 1 

Investimentos na educação, em termos públicos e per capita 



Pré-escolar 

Primário 

Secundário 

Ensino superior 

Total 

1 Investimento público baseado em dados referentes a 1998 da Geografia da educação brasileira (2001), adaptados pelo autor. A 
quantidade de alunos nas escolas públicas foi arredondada. Estes números são compatíveis com as estimativas do Banco Mundi- 
al constantes do relatório 24.413, 2002, tabela 2.1. autor estima que os gastos com a educação pré-escolar sejam mais altos, 
talvez em torno de dois a 2,5 bilhões; que parte dos recursos para o ensino primário seja desviada para o secundário, que tem me- 
nos verbas que o declarado; e que o ensino superior custe mais. 



Nas circunstâncias predominantes, expandir a pré-escola sistematicamente 
nas prefeituras implica uma diluição de recursos que normalmente seriam in- 
vestidos no ensino primário. Não existem evidências de que as oportunidades do 
pré-escolar sejam voltadas para os mais carentes. Também não existem evidên- 
cias de que alunos que frequentam o pré-escolar no Brasil tenham qualquer tipo 
de ganho, tanto de curto quanto de longo prazo, em termos de evasão, aprendi- 
zagem ou outros. 10 

A maior parte do impacto das políticas de expansão inflacionária para o 
ensino primário sobre a equidade já foi mostrada: 

• O aluno mais pobre leva mais tempo para concluir uma série e tem 
menos probabilidades de largar os estudos depois de 8,5 anos de escolari- 
dade — em média, o aluno sai da escola formado depois de 1 1 anos. 

• O aluno mais velho tira notas mais baixas nos exames do Saeb em todos 
os níveis e matérias. Relacionar alunos meramente não contribui para a 
melhoria do aprendizado. Entretanto, políticas de promoção automática 



Há algumas evidências oriundas dos Estados Unidos de que um pré-escolar de excelente qualidade 
pode propiciar um impulso inicial para alunos que estariam cm desvantagem se não fosse por isso. 
As vantagens são menos académicas e mais comportamentais: maior probabilidade de permanecer na 
escola, menores taxas de criminalidade ctc. (Carneiro, Heckman St Manoli, 2002; Krueger, 2002). 



70 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

não têm contribuído para melhorar o aprendizado ou os ganhos, embora 
possam melhorar as chances de obter um diploma. 
• Mais anos de um ensino precário levam a salários relativamente mais 
baixos. 

Já vimos que, ao atingirem a idade de 14 anos, os alunos — em geral os mais 
pobres — começam a atuar no mercado de trabalho. Um terço dos jovens com 
15 anos de idade e quase dois terços dos jovens com 17 estão trabalhando ou 
procurando emprego. A maioria desses jovens continua na escola — as escolas 
no Brasil são em meio expediente e 50% do ensino secundário é supletivo. En- 
tretanto, eles entram no mercado de trabalho com menos anos de escolaridade 
e, portanto, com menores salários e capacitação inadequada. Os programas de 
estágio não são valorizados no país e o ensino técnico é reservado aos que con- 
cluem o ensino secundário. 

Em termos gerais, as políticas de expansão inflacionária prejudicam clara- 
mente a qualidade, a eficiência e a equidade. O trecho a seguir examina o que 
acontece com as políticas educacionais que assumem uma postura diferente. 

Tentativas de melhorar qualidade, eficiência e equidade 

Em meio a um arcabouço temático que fomenta uma expansão sem fim e ignora 
as implicações de qualidade, eficiência e equidade, foram feitas várias tentativas 
de melhoria nos níveis federal, estadual e municipal. 

Com relação à qualidade, a reforma educacional do sistema estadual de ensi- 
no de Minas Gerais no início da década de 1 990 é um caso que vem bem a calhar. 
A reforma se baseou em evidências nacionais e internacionais e na experiência 
com "o que funciona" e incluiu simultaneamente reformas pedagógicas, gerenciais 
e financeiras no nível da escola. Ao longo de aproximadamente oito anos de 
esforços ininterruptos, foi conseguida uma melhoria na aprendizagem dos alu- 
nos, conforme mostrado nos resultados do Saeb ao longo da década de 1990. 
Entretanto, trata-se do único caso documentado no qual reformas educacionais 
contribuíram para melhorar a qualidade, mas até mesmo essa iniciativa não se 
mostrou sustentável a longo prazo (Oliveira, 1998; 2002). Apesar dos muitos 
esforços, não existem evidências públicas de outros estados ou prefeituras com 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 7 / 

relação a ganhos de qualidade efetivos, significativos e sustentáveis. Nenhum 
sistema estadual ou municipal de educação no Brasil pode apresentar provas de 
que oferece educação com um mínimo de qualidade para a maioria de seus 
alunos de uma maneira ou de outra, muito menos de uma maneira sustentável. 

Foram empreendidas várias estratégias para tratar da eficiência. Na maioria 
dos casos, as tentativas se concentraram em tópicos específicos, sem impacto 
geral algum. O Fundef (Fundo Nacional para o Ensino Primário), por exemplo, 
contribuiu significativamente para a transparência do uso e provavelmente para 
um aumento inicial na quantidade de recursos dedicados ao ensino primário. 
Entretanto, muitos de seus efeitos foram suplantados por medidas contraprodu- 
centes, das quais a mais importante foi o crescimento contínuo da oferta, apesar 
das mudanças demográficas: mais de dois milhões de alunos acima da idade se 
matricularam, diluindo assim os possíveis ganhos de eficiência do Fundef. 

A tabela 1 ilustra como o Fundef contribuiu para aumentar o número de 
alunos além e aquém da faixa etária, em lugar de alunos na faixa dos sete aos 14 
anos de idade, no sistema de ensino primário. 11 

Tabela 10 - População de alunos acima da faixa etária, 1996-2002 





Anos 


Total 


De 7 a 14 anos 


15 anos de 


15 anos de idade 




de idade 


idade ou mais 


ou mais {%} 


Brasil 


1996 


33.131.370 


25.909.860 


7.221.510 


21,8 




2002 


35.150.362 


27.572.578 


7.577.784 


21,6 


Bahia 


1996 


3.553.446 


2.315.394 


1.238.052 


34,8 




2002 


3.629.276 


2.2511.200 


1.378.076 


38,0 


Ceará 


1996 


1.843.948 


1.312.969 


518.268 


28,1 




2002 


1.863.625 


1.397.306 


466.319 


25,0 


Goiás 


1996 


1.135.948 


801.191 


334.757 


29,5 




2002 


1.099.223 


823.200 


276.023 


25,1 


Paraná 


1996 


1.808.149 


1.508.496 


299.653 


16,6 




2002 


1.693.577 


1.533.161 


160.116 


9,5 


São Paulo 


1996 


6.394.838 


5.312.782 


1.082.058 


16,9 




2002 


5.993.885 


5.300.860 


693.035 


11,6 





O aumento no número de alunos mais jovens se deve, em grande parte, a inclusão das antigas 
"classes de alfabetização" na primeira série do ensino primário. Ver tabela 1 . 



72 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

A tabela mostra que, para um aumento total de dois milhões de alunos entre 
1996 e 2002, houve um aumento de 1 ,6 milhão de alunos na faixa dos sete aos 14 
anos de idade que, presume-se, estavam fora do alcance das escolas. Mas a mai- 
oria desses cerca de um milhão de alunos entre os sete e os 14 anos de idade 
estava matriculada antes nas chamadas classes de alfabetização — eles só passa- 
ram de uma classificação para outra; eles não estavam fora da escola. Em geral, 
somente cerca de seiscentos mil indivíduos na faixa etária dos sete aos 14 anos 
vieram para a escola pela primeira vez; a maioria dos alunos novos já estava com 
mais de IS anos. Em muitos estados, houve distorções. No estado da Bahia, por 
exemplo, o número real de alunos na faixa dos sete aos 14 anos de idade dimi- 
nuiu, enquanto o número de alunos com idade superior, na verdade, aumentou. 

O Fundef também visava melhorar a eficiência através de um aumento nos 
salários dos professores. Mas seu maior impacto se deu na melhoria dos salários 
dos professores leigos nas regiões onde os salários eram muito baixos. Pode-se 
demonstrar facilmente que isso é uma consequência do fato de que o Fundef 
tornou obrigatório o gasto de 60% de todas as verbas com os professores. Na 
maioria dos estados, esses gastos já estavam acima dos 60% dos gastos totais com 
educação. De fato, o Fundef contribuiu para aumentar os salários de professores 
não qualificados. Entretanto, mesmo que os salários aumentassem, conforme 
alegam algumas autoridades governamentais, não se demonstrou nenhum rela- 
cionamento entre melhores salários e melhor desempenho dos alunos. 

Um grande obstáculo á melhoria da eficiência era e continua sendo a existên- 
cia de dois sistemas públicos, o estadual e o municipal. Uma ordem dupla dilui a 
responsabilidade e dificulta ainda mais o planejamento educacional local, e ainda 
gera uma oferta excessiva de escolas e professores. O Fundef deveria servir de 
instrumento para promover a municipalização, alocando verbas para onde se 
encontram os alunos. 

A tabela 1 1 mostra a evolução das matrículas do estado versus as do municí- 
pio nesse período. O resultado final das transferências de estados para municípi- 
os foi de 3,9 milhões de alunos, cerca de 20% do total das matrículas estaduais. 
Na prática, quase metade desse total, 1 ,8 milhão, se deu no estado de São Paulo, 
onde não havia nenhuma iniciativa prévia de municipalização. Em 2002, São 
Paulo ainda detinha a maior rede (77%) de escolas estaduais do país. A participa- 
ção relativa dos municípios, de 10,9 para 17,6, se deve na maioria dos casos a 
novas matrículas de alunos com idade acima da faixa e à mudança do status das 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 73 



Tabela 11 -Taxas de municipalização, regiões selecionadas, 1996-2001 

Região Ano 



Brasil 


1996 




2002 


Bahia 


1996 




2002 


Ceará 


1996 




2002 


Goiás 


1996 




2002 


Paraná 


1996 




2002 


São Paulo 


1996 




2002 



Total de 


Escolas do 


Escolas do 


Escolas do 


matrículas 


estado 


município 


município (°/o) 


33.131.370 


18.168.772 


10.921.053 


33,0 


35.150.362 


14.236.020 


17.653.143 


50,2 


2.887.940 


1.309.045 


1.318.205 


45,6 


3.629.276 


1.124.330 


2.313.273 


63,7 


1.641.289 


526.322 


807.507 


49,2 


1.863.625 


324.916 


1.338.780 


71,8 


1.086.875 


648.845 


307.081 


28,3 


1.099.982 


550.617 


440.344 


40,0 


1.781.853 


877.637 


762.037 


42,8 


1.693.577 


760.690 


802.320 


47,4 


6.572.322 


5.078.539 


726.704 


11,1 


5.993.885 


3.285.418 


1.936.175 


32,3 



classes de alfabetização, que foram para a primeira série. Excetuando-se o esta- 
do de São Paulo, somente dois milhões de alunos, no máximo, foram de fato 
transferidos de sistemas estaduais para municipais nesse período de oito anos. 

Foram tomadas outras providências para melhorar a eficiência nos níveis do 
estado, do município e da escola: várias autoridades e organizações implemen- 
taram vários tipos de programas de gerência e treinamento. Organizações como 
o Consed, Conselho de Secretarias Estaduais de Educação, e a Fundação Ford 
implementaram programas como esses. O estado da Bahia implementou um 
imenso programa para ajudar os municípios a melhorar suas práticas gerenciais, 
associado a um programa para aumentar a autoridade escolar (Fundação Luís 
Eduardo Magalhães, 2000). Esse programa foi implementado posteriormente 
em 54 municípios do país inteiro sob os auspícios do Instituto Ayrton Senna e da 
Fundação Banco do Brasil. 12 Mas, em termos gerais, a maioria das tentativas de 



Esse programa se chama Escola Campeã, teve início em 2001 e a previsão é que dure até o fim de 
2004. Foram estabelecidas metas específicas de eficiência que estão sendo monitoradas e avaliadas, 
tais como: reduções nos custos de transportes, otimização dos prédios das escolas, melhoria dos 
salários dos professores como resultado de melhores práticas gerenciais etc. Até o presente, não se 
publicou nenhum relatório, mas a abordagem se mostra promissora, pois integra várias ações de 
forma consistente, ao contrário da típica abordagem do estilo "árvore de Natal" que se aplica às 
inovações educacionais, característica do Brasil e de muitos outros países. 



7 4 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

melhorar a eficiência passou sem ser documentada ou não conseguiu publicar ou 
sequer produzir ganhos significativos. 

O restante deste artigo lida com uma questão específica diretamente ligada 
ao trato do modelo inflacionário e de como tratar dos fluxos escolares. 

Lidando com fluxos escolares 

Muito embora a expansão tenha sido e ainda seja a tendência dominante, foram 
feitas várias tentativas de lidar com o problema dos fluxos escolares desde me- 
ados da década de 1990, dentre as quais: promoção automática, ciclos mais lon- 
gos e programas de aceleração. Em alguns sistemas, foi implementada mais de 
uma estratégia ao mesmo tempo. As tabelas 12, 13 e 14 apresentam alguns 
dados sobre essas questões. 

Em geral, essas tabelas mostram que: 

• Houve uma queda marcante na taxa de reprovação entre 1996 e 2002. As 
taxas nacionais caíram de 22,2% para 13,8% para o ensino primário e de 
14,8% para 10,5% para o ensino secundário. A reprovação na primeira 
série caiu de 30,5% para 20,4%. 

Tabela 12 - Taxas de aprovação e reprovação, 1995-2001, Brasil 



Série 


Aprovação 


Reprovação 


Repetência 

(o/o) 


Aprovação 


Reprovação 


Repetência 

(o/o) 


1995 


2001 


1 a 


4.099.833 


1.252.284 


23,4 


4.407.236 


901.878 


17,0 


2 a 


3.518.677 


973.365 


21,7 


3.374.254 


649.518 


16,1 


3 a 


3.286.297 


582.169 


15,0 


3.761.420 


437.518 


10,4 


4 a 


3.016.629 


383.081 


11,3 


3.699.857 


389.401 


9,5 


5 a 


2.683.124 


821.145 


23,4 


3.453.792 


573.902 


14,2 


6 a 


2.347.412 


532.083 


18,5 


3.209.582 


389.787 


10,8 


7 a 


1.999.183 


331.168 


14,2 


2.849.036 


286.136 


9,1 


8 a 


1.720.196 


176.985 


9,3 


2.754.818 


248.407 


8,3 


Total 1-8 


22.671.349 


5.052.280 


18,2 


27.509.995 


3.876.547 


12,4 


1 a 


1.395.086 


335.579 


19,4 


2.282.490 


352.478 


13,4 


2 a 


1.145.688 


145.597 


11,3 


2.043.951 


187.986 


8,4 


3 a 


1.093.886 


59.678 


5,2 


1.815.913 


106.246 


5,5 


Total 1-3 


3.634.610 


540.854 


13,0 


6.142.354 


646.710 


9,5 



Fonte: MEC/lnep: Sinopse Estatística, 1996 e 2002. 



DESIGUALDADE E POLITICAS COMPENSATÓRIAS 



7 5 



Tabela 13 - Taxas de aprovação e reprovação, 1995-2001, São Paulo 




I a 
2 a 

3 a 
4 a 
5 a 
6 a 
7 a 
8 a 



Aprovação Reprovação 



756.569 
765.884 
697.388 
688.411 
681.483 
637.609 
569.753 
511.225 



1995 

21.228 
207.250 
103.045 

52.419 
147.689 
113.327 

61.256 

31.831 



Repetência 

m 



2,7 
21.3 
12,9 

7.1 
17,8 
15,1 

9,7 

5,9 



Aprovação Reprovação 



724.534 
711.441 
701.025 
677.391 
652.620 
709.516 
701.008 
668.035 



2001 
24.422 
29.836 
15.354 
66.103 
37.468 
39.380 
39.429 
60.233 



Repetência 
(%) 

3,3 
4,0 
2,1 
8,9 
5,4 
5,3 
5,3 
8,3 



Total 1-8 


5.308.482 


738.045 


12,2 


5.545.570 


312.225 


5,3 


I a 


446.112 


87.003 


16,3 


609.428 


69.622 


10.3 


2 a 


360.198 


36.433 


9,2 


544.672 


47.097 


8,0 


3 a 


359.689 


13.375 


3,6 


503.683 


28.696 


5,4 



Total 1-3 1.165.995 136.811 

Fonte: MEC/lnep: Sinopse Estatística, 1996 e 2002. 



10.5 



1.657.783 



145.415 



8,1 



Ceara 
Goiás 

Paraná 
SSo Paulo 



Tabela 14 — Evolução de repetência e perda, 1996 e 2001 

1396 



Matrículas Aprovação Reprovação 



33.131.270 

2.887.940 
1.641.289 
1.086.875 
1.781.853 
6572322 



24.069.956. 
1.851.475 
1.089.793 
725.488 
1.337 .334 
5.578.746 



4.639.990 
4B1.994 
191.081 
142.706 
253.667 
568.595 



Aprovação 
(*) 
72,7 

64,1 
66,4 
66,7 
75,1 
84,9 



Reprovação 
(■») 

14,0 
16,7 
11,6 
13,1 
14,2 
8,7 



Perda total 

9.065.314 
1.036,461 
551.496 
361.387 
444,519 
991.576 



Perda 
WO 
27,4 
35,9 
33,6 
33,3 
24,9 
15,1 



Brasil 



Ceará 



Paraná 
São Paulo 



Matriculas Aprovação 



35.258.089 
3.706.887 
1.855.939 
1.039.982 
1.691.131 
6092/455 



27.909.995 
2.475.575 
1. 512.666 
845.608 
1.403.359 
5.545.570 



2001 

Reprovação 

3.666.664 
567.828 
167.432 
142.706 
163.443 
312.225 



Aprovação 


Reprovação 


Perda total 


79,2 


10,3 


7.384.094 


66,8 


15,3 


1.231.312 


81,5 


9,0 


343.323 


76,9 


12,9 


254.374 


83,0 


9,6 


287.772 


91,0 


5,1 


546.885 



Perda 
(*) 
20,9 
33,2 
18,5 
23,1 
17,0 
9,0 



reprovação mais evasão 

Fonte: Para matriculas, Censo da Educação de 1995; para taxas de aprovação e reprovação, Censo da Educação de 1996, 



76 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

• As quedas foram ainda mais significativas no estado de São Paulo, onde 
foram adotadas práticas de promoção automática: de 13,9% para menos 
de 1% para o ensino primário e de 1 1,7% para 8,7% para o ensino secun- 
dário. 

• Apesar das taxas de reprovação menores, a perda geral (reprovação mais 
evasão) continuou muito alta. Para o Brasil como um todo, ela caiu de 
27,1% para 20% entre 1996 e 2001 . Em estados como o Ceará e Goiás, 
houve uma redução marcante nas taxas de evasão, mesmo que as taxas de 
reprovação não tenham caído tão significativamente. 

Nos parágrafos seguintes, analisamos os efeitos de políticas específicas. 

Promoção automática 

A evidência mais marcante das políticas de promoção automática vem do estado 
de São Paulo, conforme mostra a tabela 13. A promoção automática foi larga- 
mente implementada no sistema estadual e, em menores proporções, nos siste- 
mas municipais. Em menos de dez anos, a perda total havia sido reduzida para 
menos de 9% e as matrículas nas diferentes séries ficaram uniformes, conforme 
mostra a tabela 15. Pelo menos no sistema estadual, a introdução da promoção 
automática foi acompanhada de políticas e portarias ligadas à maneira de lidar 
com os alunos que se atrasavam nos programas letivos. Não existem provas da 
real implementação dessas portarias. 

Tabela 15 — Matrículas e coortes de idade, estado de São Paulo 



Série 


Matriculas em 


2001 


Idade 


Tamanho 


da coorte em 2001 


I a 


771.421 




7 




607.350 


2 a 


756.580 




8 




565.229 


3 a 


730.831 




9 




639.361 


4 a 


759.301 




10 




630.929 


5 a 


729.518 




11 




703.376 


6 a 


788.908 




12 




749.682 


7 a 


784.743 




13 




718.541 


8 a 


771.153 




14 




669.650 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 7 7 

Contudo, nas primeiras quatro séries, as matrículas estão 20% ou mais aci- 
ma do tamanho da coorte de idade, como de costume. No mesmo período, o 
Saeb e os exames estaduais chamados Saresp não mostram melhorias ou quedas 
maiores. 

O impacto das políticas de promoção automática num caso como São Paulo 
ilustra que: 

• Mesmo no caso da promoção automática, ajustar os fluxos escolares não 
gera resultados imediatos; podem ser necessários mais alguns anos até 
que o sistema se ajeite e passe a funcionar melhor. 

• A promoção automática não melhora a qualidade do sistema educacional, 
conforme se reflete nos exames externos estadual e nacional (Saresp e 
Saeb). 

• Os alunos mais jovens estão chegando à 4 a e á 8 a séries em maiores 
proporções do que antes. Antigamente, médias mais baixas na 4 a e na 8 a 
séries eram atribuídas aos alunos mais velhos, repetentes contumazes. 
Os resultados atuais sugerem que os alunos mais novos, promovidos au- 
tomaticamente, substituíram aqueles mais velhos nos níveis mais baixos 
de desempenho. Se a promoção automática não diminui as médias, ela 
certamente diminui os níveis dos alunos na 4 a série. Isso sugere que a 
promoção automática traz a reboque implicações significativas de equi- 
dade. 

O caso de São Paulo é provavelmente a tentativa mais cuidadosa e elaborada 
de introduzir a promoção automática no Brasil. Muito embora seja talvez ainda 
cedo demais para avaliar seu impacto, pois ela rompe com comportamentos 
tradicionais, não há provas de que a promoção automática faça bem aos alunos 
dos sistemas educacionais. Os ganhos de eficiência, se obtidos por causa de me- 
lhores fluxos escolares, não se converteram em ganhos de qualidade. 

Ciclos 

Foram introduzidos ciclos académicos de dois, três ou quatro anos em vários 
sistemas educacionais municipais ou estaduais no Brasil. Existem duas diferenças 
básicas entre os ciclos e a promoção automática. Primeiro, o conteúdo é geral- 



7 8 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

mente elaborado para ser ministrado durante o ciclo, não necessariamente den- 
tro de uma certa série. Segundo, a promoção ao fim do ciclo depende de os 
alunos atingirem certos padrões. 

Estudar o efeito dos ciclos sobre a promoção é muito difícil, pois não há 
estatísticas oficiais disponíveis para os pesquisadores no Brasil. 13 Seria necessário 
obter dados caso a caso. A observação individual de dados de municípios indica 
claramente que, ao final do ciclo, as taxas de reprovação tendem a aumentar. 
Normalmente, conforme mostrado na comparação de 1996 a 2001, as taxas ge- 
rais de reprovação diminuíram, sugerindo assim que os ciclos (e a promoção 
automática) estão associados a uma diminuição nas taxas de reprovação e 
repetência. 

Tal como no caso da promoção automática, não existem provas de que os 
ciclos melhorem o aprendizado do aluno. Uma análise completa da literatura 
existente sobre ciclos e promoção automática no Brasil (Souza, Alavarse, 
Steinvasher & Arcas, 2003) ou livros como o que foi publicado por Franco (Fran- 
co, 2001) ou ainda a série de discussões sobre o tópico publicada pelo Congresso 
Brasileiro (Câmara dos Deputados e Comissão de Educação, Cultura e Despor- 
to, 2002) não conseguiram gerar um único estudo coerente, empírico e muito 
menos definitivo sobre essas questões. 

Os ciclos diferem da promoção automática pois se baseiam na premissa de 
que os professores terão mais tempo para "trabalhar" com as especificidades 
dos alunos e que os alunos terão mais tempo para aprender o conteúdo obriga- 
tório para o ciclo. A falta de conteúdos específicos, de estratégias de ensino e 
de outros recursos para diferenciar ou individualizar a instrução torna difícil 
acreditar que essas práticas, por si só, possam contribuir para o aprendizado 
do aluno. O aumento das taxas de reprovação ao fim do ciclo sugere o contrá- 
rio: que essas práticas possam ter implicações negativas de eficiência e equi- 
dade, pois levaria mais tempo para que se "percebesse" que os alunos não esta- 
vam aprendendo. 



Um relatório do Banco Mundial de 2002 observou que "dados confidenciais" coletados pelo Banco 
no Brasil haviam sido fornecidos ao governo brasileiro, mas não seriam liberados para outros 
pesquisadores no pais. A falta de acesso público a esses dados é uma barreira significativa à melhoria 
da qualidade da pesquisa e do debate sobre politicas educacionais no Brasil. 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 79 

Programas de aceleração 

Desde meados da década de 1990, foram tomadas várias providências em siste- 
mas estaduais e municipais. Elas variam desde mudanças puramente nominais 
até tentativas cuidadosamente elaboradas para tratar do problema do fluxo esco- 
lar. A maioria delas se concentra numa oferta de programas especiais que per- 
mitiriam que os alunos pulassem séries. Alguns programas incluíam materiais 
pedagógicos especiais e estratégias. Além disso, alguns deles se concentravam 
claramente no uso de programas de aceleração como forma de suavizar os fluxos 
escolares. Em outras palavras, alguns programas eram meramente nominais, 
outros eram inovações pedagógicas para lidar com alunos problemáticos e ou- 
tros mais estavam estrategicamente concentrados na questão dos fluxos escola- 
res. Conforme mostrado na tabela 1, entre 1998 e 2002 mais de um milhão de 
alunos foram matriculados em vários tipos de programas de aceleração. Dada a 
variedade de estratégias e intervenções, é possível comparar o diferencial ou os 
efeitos gerais desses programas. 

Alguns deles foram submetidos a uma avaliação externa, como no caso do 
Acelera Brasil no estado da Bahia e no estado do Tocantins (Oliveira, 2001; 
Fundação Carlos Chagas, 2002; Fundação Cesgranrio, 2003). 14 Em conjunto, 
esses programas atingiram vários milhões de alunos e são responsáveis por 
mais de 60% do número total de alunos matriculados em programas de acele- 
ração no Brasil; o estado da Bahia registrou mais de 50% do total de iniciativas 
nacionais depois do ano 2000. Esses programas têm várias características em 
comum: 

• Fazem parte de um programa maior de reforma educacional e de um 
compromisso político de normalizar o fluxo escolar. 

• Usam materiais especialmente elaborados para os alunos. 

• Os professores recebem supervisão direta ao longo de todo o ano letivo. 

• Os programas são monitorados de perto e avaliados externamente. 

• Os alunos são promovidos por seus próprios professores, com base no 
desempenho. 



Os estados de São Paulo e Paraná também encomendaram, mas nunca publicaram, as avaliações 
externas de seus programas. 



8 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

• Esses programas representam um grande compromisso financeiro e cus- 
tam um acréscimo de 20% a 25% sobre os custos anuais normais com os 
alunos . 

• O propósito desses programas é ajudar alunos da I a à 4 a séries a atingi- 
rem o nível da 4 a e prosseguirem para a 5 a série; no caso do programa de 
5 a a 8 a , os alunos têm dois anos para atingir o nível da 8 a série. 

Em todos os relatórios publicados que foram mencionados acima e em abso- 
lutamente todos os anos da implementação, a média dos alunos nos programas 
de aceleração foi mais ou menos equivalente à média de alunos regulares da 4 a à 
8 a série no mesmo sistema escolar. Na avaliação de 2002, no estado do Tocantins, 
por exemplo, as médias em português para a 4 a série foram 145 e 153 para o 
grupo regular e de aceleração, respectivamente, usando uma escala igualada à 
do Saeb. A qualidade e o ano de implementação podem ser responsáveis por 
variação local dos resultados — em geral, a pontuação é maior nos primeiros 
anos e tende a diminuir à medida que os programas de aceleração vão se tornan- 
do rotina e passam a buscar os alunos mais difíceis. 

Outros programas de aceleração também foram implementados em vários 
sistemas escolares municipais e estaduais — o estado do Ceará, por exemplo, tem 
participado de maneira particularmente ativa na implementação desses programas. 

As evidências existentes sugerem que, dadas certas circunstâncias, os progra- 
mas de aceleração contribuem para a qualidade : pelo menos no sentido de assegurar 
que os alunos mais velhos, repetentes contumazes, possam atingir médias compa- 
tíveis com as dos alunos regulares. Em circunstâncias normais, conforme demons- 
trado repetidamente pelos resultados do Saeb, são estes os alunos que atingem os 
piores resultados. Esses ganhos de qualidade também significam importantes gan- 
hos de equidade. Primeiro, porque esses alunos puderam receber uma educação 
de melhor qualidade. Segundo, porque, ao pular séries, eles ficam numa posição de 
poderem passar mais anos na escola e acabar concluindo o ensino primário em vez 
de abandonar os estudos depois de alguns anos de repetência nas séries inferiores. 

Quanto à eficiência, estudos da relação custo-benefício de alguns desses pro- 
gramas demonstraram os ganhos económicos de séries concluídas com sucesso, 
em oposição à promoção automática (Oliveira, 2001). A tabela 16 mostra que a 
aceleração de alunos com mais de 15 anos em 23 municípios envolvidos em 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 8 1 

programas do Acelera Brasil corresponde a 2,8% do total de matrículas, em 
comparação ao total de 7,8% para o país como um todo. 

Em geral, e com poucas exceções, os programas de aceleração não conse- 
guem mudanças drásticas no perfil de fluxo escolar. Uma análise completa da 
literatura sobre ciclos e promoções automáticas (Gomes, 2003) não sugere evi- 
dências conclusivas sobre os possíveis benefícios dos ciclos ou das promoções 
automáticas no Brasil. Conforme mencionado pelo autor, em países onde essas 
práticas são adotadas há várias outras que podem assegurar que o aluno aprenda 
pelo menos os requisitos mínimos associados a cada série. 

E mais, na maioria dos países onde são adotadas essas práticas, existe um acom- 
panhamento implícito ou explícito, mas precoce, dos alunos: já na 5 a série, na 
maioria dos países. No fim das contas, os alunos desses países podem simplesmente 
conquistar um certificado de conclusão de estudos. No Brasil, todos os certificados 
são formalmente equivalentes. Portanto, em muitos casos, ou até na maioria, a 
promoção automática pode acabar sendo facilmente associada a diplomas falsos. 

Os casos da Bahia e de Goiás são elucidativos, já que foram dois estados com 
fortíssimas taxas de participação em programas de aceleração. Os dados da ta- 
bela 10 mostram que, no caso do estado da Bahia, o número verdadeiro de 
alunos aumentou e o número de alunos com mais de 15 anos também aumentou. 
No caso de Goiás, a queda do número total foi modesta, mas a queda de alunos 
mais velhos foi relativamente grande. Estados que adotaram outras políticas, 
como a dos ciclos e a da promoção automática, e que empreenderam muito 
menos "classes de aceleração", como o Ceará, o Paraná e São Paulo, atingiram 
resultados mais marcantes na redução do número total de matrículas e do nú- 
mero de alunos mais velhos. 

A explicação provavelmente se encontra no fato de que, particularmente no 
estado da Bahia, o poder público não conseguiu limitar a entrada de alunos mais 
velhos, contribuindo assim para piorar e não melhorar a correlação entre idade 
e série. No caso de Goiás, uma explicação possível é que os municípios reluta- 
ram para envolver mais alunos nos programas de aceleração. 

Em geral, a análise das três estratégias — promoção automática, ciclos e 
programas de aceleração — parece demonstrar que: 

• Por si só, nenhuma dessas providências basta para tratar corretamente do 
problema de fluxo escolar. 



8 2 



OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 



Tabela 16 — Alunos acima da faixa etária em municípios em 
programas de aceleração 




unicipio 



Rio Branco 

Eunápolis 

Ilhéus 

Irecê 

Pereiro 

Sobral 

Anápolis 

Pastos Bons 

São João Batista 

Montes Claros 

Sabará 

Virginópolis 

Campo Grande 

Santarém 

Campos 

Macaé 

M osso ró 

Campo Bom 

Sapiranga 

Itajaí 

Joinville 

Palmas 

Porto Nacional 

Total 

Brasil 



Alunos com mais 
de 15 anos 


Total de 
matrículas, 
1 a a 4 a série 


Alunos com mais 

de 15 anos de 

idade (%) 


34 


6.613 


0,5 


2.142 


11.153 


19,2 


1.069 


15.362 


7,0 


41 


4.635 


0,9 


41 


2.082 


2,0 


120 


18.774 


0,6 


393 


19.370 


2,0 


28 


1.638 


1,7 


149 


2.645 


5,6 


36 


9.737 


0,4 


20 


7.244 


0,3 





562 


0,0 


1.915 


35.072 


5,5 


626 


34.631 


1,8 


152 


20.543 


0,7 


66 


11.963 


0,6 


172 


8.352 


2,1 


3 


3.637 


0,1 


11 


4.307 


0,3 


5 


8.732 


0,1 


45 


24.691 


0,2 


90 


9.272 


1,0 


107 


1.544 


7,0 


7.265 


262.548 


2,8 


1.542.936 


19.727.684 


7,8 



Os ciclos e a promoção automática não contribuem para a qualidade, mas 
provavelmente aumentam a desigualdade. 

Programas de aceleração bem elaborados e implementados podem re- 
sultar em ganhos de qualidade, eficiência e equidade, mas, pelo menos 
até o momento, não conseguiram, por si só, trazer uma solução para o 
problema do fluxo escolar. 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 83 

• No caso dos municípios, uma das razões pode ser a coexistência de siste- 
mas estaduais e municipais de ensino — os alunos passam de um sistema 
para outro, comprometendo assim o esforço. 

• Em outros casos, e especialmente na Bahia, a falta de regras fortes para 
limitar a admissão de alunos mais velhos é responsável pelas maiores 
distorções entre idade e série. 

Em todos os casos, persistem três problemas comuns: 

• Primeiro, lidar com a distorção entre idade e série requer uma forte 
colaboração entre os sistemas de ensino estadual e municipal. Talvez o 
problema só seja resolvido quando toda a educação for municipal, já que 
as prefeituras terão controle total do Fundef e receberão os benefícios de 
um capital maior por aluno matriculado. 

• Segundo, as distorções entre idade e série fazem parte de um complexo 
mais amplo de questões, dentre as quais a definição de programas escola- 
res, expectativas e responsabilidades das escolas e dos diretores, estrutu- 
ra de incentivos etc. A menos que essas questões sejam tratadas simulta- 
neamente, as tentativas diretas de lidar com o fluxo escolar só irão gerar 
resultados limitados. Enquanto a expansão predominar como lema da 
política educacional, as escolas e os professores não se sentirão incentiva- 
dos a melhorar ou assegurar a qualidade. 

• Terceiro, reconhecer que o mais importante é o aprendizado do aluno. 
Nas escolas públicas do Brasil, esse aprendizado fica seriamente limitado 
pela incapacidade de alfabetizar o aluno da I a série. Sem uma base sólida 
e uma fluência dessas habilidades iniciais, os alunos terão dificuldades 
para prosseguir com sua escolaridade — independentemente das políti- 
cas de repetência ou promoção automática. A menos que todas as escolas 
garantam que todos os alunos saiam alfabetizados com fluência adequada 
ao fim do primeiro grau, a educação no Brasil verá aumentar o abismo 
entre os alunos mais ricos e os mais pobres. 

As experiências recentes em países como os Estados Unidos (National 
Reading Panei, 1998; Snow, Burns & Griffin, 1998) e a Inglaterra (REF) ilustram 
a necessidade e as possibilidades de mudança. Nesses países, particularmente na 



84 OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 

Inglaterra, a pontuação média para leitura não mudou muito nos últimos cin- 
quenta anos, mas o percentual de alunos que não conseguem atingir os padrões 
mínimos chegava a apenas 45% em meados da década de 1990. 

Iniciativas governamentais, como a Estratégia Nacional de Alfabetização na 
Inglaterra (OSE, 1996; Beard, 2000; DEE, 2000b; Riley, 2001 ; Beard, 2003; Stuart, 
2003), contribuíram para aumentar a proporção de alunos que atingem o padrão 
mínimo do nível 4 de 55% em 1996 para mais de 75%, tanto para a leitura como 
para a escrita, e mais de 80% para apenas a leitura. O relatório Fullan (Fullan, 
2000) faz uma análise particularmente eloquente dos fatores que tornam essas 
reformas tanto possíveis quanto eficazes. Elas exigem uma compreensão atualizada 
da alfabetização, um conhecimento de ponta acerca das contribuições da psicologia 
cognitiva para a alfabetização, a especificação de dire trizes curriculares adequadas 
(DEE, 2000a), programas de estudo, formação de professores, materiais instrucionais, 
diagnóstico, avaliação externa ligada a metas de desempenho cada vez mais altas. 

Se há um propósito nas políticas públicas, é o de atender aos pobres e assegu- 
rar oportunidades iguais, ou pelo menos não tão desiguais, de acesso, permanên- 
cia, êxito e conclusão da escolaridade. As questões de equidade precisam ser 
abordadas por seus próprios méritos, mas não podem ser resolvidas a menos que 
as questões de qualidade e eficiência sejam tratadas simultaneamente. Conside- 
rando-se a escassez de recursos, a equidade só será atendida se forem feitas 
opções — quanto a prioridades e alocação de recursos políticos, administrativos, 
técnicos e financeiros. 

A sociedade brasileira nunca aprendeu a promover a equidade através de 
políticas sociais — as melhorias que beneficiam os pobres têm sido, até o mo- 
mento, consequências do crescimento económico em termos gerais. Em grande 
parte, e para a maioria da população, a educação não conseguiu promover nem 
ser usada como um instrumento para promover a mobilidade social ou uma 
menor desigualdade. A menos que a sociedade brasileira compreenda que a ex- 
pansão ilimitada do ensino não fomenta a causa da igualdade, não se modificará 
esse quadro de realismo fantástico. Em Cem anos de solidão, Gabriel Garcia Marquez 
apresenta várias gerações de Aurelianos, Amarantas, Ursulas, José Arcadios, gi- 
rando em torno da interminável repetição de uma crua realidade de desespe- 
rança. Da mesma forma, o Brasil e os brasileiros tendem a continuar a assistir a 
novos ministros da Educação propondo infindáveis expansões e extensões que só 
irão contribuir para uma perpetuação do estado de coisas predominante. 



DESIGUALDADE E POLÍTICAS COMPENSATÓRIAS 85 

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